为何世界上最严格的耕地保护法保护不了耕地芭蕉属

为何世界上最严格的耕地保护法保护不了耕地？

耕地保护目标出现异化

17日，浙江大学非传统安全与和平发展研究中心、社会科学文献出版社在京发布《非传统安全蓝皮书：中国非传统安全研究报告(2013~2014)》。报告称，我国耕地大面积减少，一方面说明了我国耕地保护政策制定的必要性；另一方面也说明我国的耕地保护政策没有得到很好的贯彻和落实。

浙江大学公共管理学院教授刘卫东介绍，自1986年我国土地管理行政部门成立以来，我国就实行严格的耕地保护政策，并将其作为土地管理的核心目标之一，把“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”列为我国的基本国策。

近年来，我国建立了耕地保护的土地利用总体规划和年度计划指标控制、农用地转用报批、基本农田划区定界、建设占用耕地必须占补平衡、土地开发整理复垦、耕地保护动态监测、耕地保护目标责任考核等一系列制度，并在刑法中设立了土地犯罪条款，对破坏耕地、非法批地、非法转让土地的不法行为施以刑罚惩治。

但从我国耕地面积变化情况分析，我国耕地大面积减少，主要是发生在我国出台严格的耕地保护政策以后。

刘卫东介绍，我国耕地面积变化的实际情况是1949~1980年我国耕地面积基本上是不断增加的。20世纪80年代初期全国实有耕地面积13250~13970万公顷，比1957年增加20%~25%。

据世界银行统计，我国历史峰值为1992年的1.244亿公顷，1993~2009年耕地面积持续减少，2009年耕地面积只有1.1亿公顷国。

国土资源部统计显示，1996~2005年，我国年均减少耕地1200万亩；“十一五”期间，全国大规模推进土地整治，2007年耕地减少61万亩，2008年减少29万亩，2009年起则开始实现耕地净增加。

“对我国的耕地保护政策进行分析，不难看出它们主要依靠行政手段。”刘卫东说，由于耕地单位面积的经济产出能力只相当于建设用地的几十分之一甚至百分之一，所以地方政府对耕地保护政策的落实存在很大空间，与其说是为了保护耕地，有时还不如说是为了建设用地指标，增加耕地成为扩大建设用地来源的途径。

上述蓝皮书举例说，地方政府根据土地开发和复垦新增加的耕地面积给予一定比例的建设用地指标奖励，就容易导致建设用地规模扩大。由此也产生耕地保护目标的异化，补充耕地是为了扩大建设用地，建设用地扩大又必然占用耕地。

由于建设用地占用的耕地往往是区位条件优越、土壤熟化程度高的肥沃耕地，而新补充的耕地往往自然条件差、土壤肥力低。我国建设用地的占补平衡，即使保证了耕地面积不减少，很多也没有做到质量不降低。

研究结果显示，我国建设用地扩张，工业经济发展，增强了各地的经济实力，而环境污染治理不及时，又造成了耕地质量下降。

2011年公布的全国农用地分等结果显示，全国耕地优、高等地仍仅占耕地总面积的33%，平均等别仅处于中等水平，旱地比例超过一半，水田仅为26%。

据环境保护部统计，目前全国受污染的耕地约有1.5亿亩，其中，污水灌溉污染耕地3250万亩，固体废弃物堆存占地和毁田已超过200万亩，合计约占耕地总面积的1/10以上，并且多数集中在经济较发达的地区。受镉、砷、铬、铅等重金属污染的耕地面积近2000万公顷，约占总耕地面积的1/5，其中工业“三废”污染耕地1000万公顷。

土地整治变成土地破坏

“我国许多地方还存在土地整治弄虚作假问题。”刘卫东说。

土地整治指对低效利用、不合理利用、生产建设活动和自然灾害损毁的土地以及未利用土地进行整治，提高土地利用效率和效益的活动。土地整治是盘活存量土地、强化节约集约用地、适时补充耕地和提升土地产能的重要手段。土地整治包括土地整理、土地复垦和土地开发三项基本内容。

上述蓝皮书介绍，从地方政府来看，土地整治的目标主要被限定为补充耕地，实现建设占用耕地的占补平衡。

数据显示，通过土地整治，10多年来我国补充耕地面积超过5000万亩，建设高标准基本农田3亿多亩。其中在“十一五”期间，全国批准土地整治项目12.4万个，建成高标准基本农田1.6亿亩，实际新增耕地3100多万亩。

但蓝皮书称，有的地方土地整治新增加耕地以少报多、以劣充优的情况屡见不鲜。

原石家庄国土资源局局长、市地产集团董事长顾旗章虚报耕地复垦、占补平衡的面积，并将置换出的建设用地指标倒卖牟利；陕西省镇巴县投资580万元用于农田改造，却使2000亩沃土变荒地。

刘卫东说，究其原因，一是城镇建设和工业园区的规划范围内往往是耕地集中分布的区域，建设实际占用耕地多，不增加耕地就不能实施建设；二是各地规划建设用地指标少，城镇建设和工业园区建设需要的建设用地多，通过土地整治增加耕地，按照有关耕地保护激励政策，可以增加建设用地指标；三是土地整治项目立项上级提出了增加耕地面积比例的立项门槛规定，土地整治项目立项后上级政府会给予一定的经济补贴，许多地方特别是一些耕地分布集中的地方，即使有土地整治的必要，为了地方利益和顺利得到上级的土地整治补贴，也不得不采取多报新增加耕地的办法；四是一些地方耕地后备资源有限，而外商投资踊跃，建设用地有效需求旺盛，经济效益突出。

在跨区进行耕地保护受到限制时，为了保证建设用地的有效供给而对一些宜耕性较差的林地或者园地进行开发，形成了新造的劣质耕地，实际上无法耕种。有的新造出来的耕地即使具备耕种条件，不属于劣质耕地，但是由于距离农村居民点很远，交通不方便，也没有人愿意种植。

蓝皮书称，我国土地整治工作中存在弄虚作假的行为，同农业用地包括耕地的单位面积的经济产出低是相联系的，也和土地整治的投入太少和使用不合理有关。由于农用地的单位面积的经济产出能力远低于建设用地，耕地保护从经济效益上看不能自发调动各地政府的积极性，如果没有上级下达的耕地保护任务，很多地方政府是不愿意保护耕地的。

“换句话说，地方政府看重的是完成了补充耕地任务后能够得到多少建设用地指标，实际耕地面积是多了还是少了，它们并不在意。”刘卫东说。

蓝皮书说，在土地整治过程中的弄虚作假，一方面使得土地整而不平，田间道路修而无用，排灌沟渠设施漏水严重，水流难以畅通，造出的耕地不能有效利用，造成了巨大的资金浪费；另一方面破坏了生态环境，加剧了水土流失，有的甚至引发了自然灾害。在一些废弃矿山或有毒元素的集聚地区，对地表的不合理干扰也可能引起环境污染扩散，土地整治变成了土地破坏。

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